秦始皇吞并六国后，面临的首要问题，就是确定要实行什么样的国家治理体系。

战国时期，郡县制已在列国形成，秦国也不列外。

因此，秦统一六国后，秦始皇首先想到的，就是继续施行这个体系。

对此，丞相王绾忧心忡忡，他对秦始皇说道：

诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。

这句话的“填”是通假字，通“镇”字。

王绾的意思是，秦国刚吞并六国，燕国、齐国、楚国等地离国都咸阳太远，如果不封一些宗室为王，很难维护这些地方的稳定。因此，建议秦始皇封若干个皇子为王，到这些地方就封。

王绾的这个建议提出后，秦始皇下令让群臣讨论，结果得到了大多数人的认同。

但是，唯独有一人坚决反对，这个人就是廷尉李斯。

李斯说：

周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异议，则安宁之术也。置诸侯不便。

李斯认为，周朝当年封了这么多的诸侯，一开始还好，大家和和气气，维护周王室的利益，接受周王室的统一号令。但时间一长，诸侯们的血缘关系疏远了，就开始互相征伐，周王室衰弱后，周天子一点权威都没有，导致了后世几百年的战争，现在万万不可再封诸侯了。

李斯还认为，现在陛下您统一了天下，采取郡县制，多赏赐一些钱财给王公贵族就可以了。这样的话，大家都不会有意见，天下也就安宁了。

最终，李斯的这些观点，得到了秦始皇的认可：

始皇曰：“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉!廷尉议是。”

秦始皇也认为，此前几百年的战争，就是因诸侯太多引起的。现在天下刚刚平定，就又封这么多诸侯，将来一定会兵戎相见，后患无穷，为了国家长治久安，还是按李斯说的办吧。

最终，秦始皇把天下设置36个郡，由中央直接管理，开启了中国历史上的王朝实施郡县制的先河。

平心而论，搞郡县制本身没什么大问题，后世王朝实施的也是这个体系。但当时秦国刚建立，国土陡然间大了几倍，信息传递的效率又很低，想要由中央直接管理这么大的地盘，真不是一件容易的事。

如果秦始皇听取王绾的建议，在秦国原来的地方以及离秦国较近三晋地区实施郡县制，在离秦国较远的燕国、齐国和楚国实施分封制，即用郡县制和分封制相结合来治理国家，有一个几十年的过渡期，待时机成熟再取消藩王，或许秦国不会这么快灭亡。

后来，刘邦就吸取了秦始皇的教训，西汉建立后，刘邦实施的就是王绾的这一套，在中央易于管理的地方搞郡县制，在中央鞭长莫及的地方搞分封。为此，刘邦先后封了8个异姓王和一些刘姓王。

不久，待刘邦站稳脚跟后，又逐渐削了异姓王，留下刘姓王拱卫中央。虽然这些刘姓王后来尾大不掉，发生七王之乱，但不可否认的是，在西汉初年，刘姓王的存在，有力维护西汉的统治。

相比于刘邦，秦始皇的步子迈得有点大了。