袁世凯署理直隶总督时，直隶不是完整的直隶。由于庚子事变后，八国联军占据天津，驻天津的直隶总督被迫转移到保定，清政府失去了对天津的统治权。

《辛丑条约》签订后，八国联军撤出天津有了时间表，但撤出并非主动，而是需要双方谈判，你瞧瞧，还想赖着不走。

清政府负责此事谈判的是外务部诸大臣。牵头人是外务部总理大臣、庆亲王奕劻，其他还有外务部会办大臣王文韶和瞿鸿禨，以及直隶方面的代表，时任直隶布政使周馥等人。袁世凯也曾试图参与此事，但成功。

光绪二十八年(1902)正月起，清政府开始就列强撤出天津，与列强的驻华公使展开谈判。谈判过程哪有一帆风顺的，列强驻华公使虽然对归还天津一事勉强表态同意，但在细节问题上又提出诸多苛刻条件。

据当时《申报》所载列强拟定归还天津条款的第四条规定：“距联军占领之天津街市三十基罗迈当(公里)以内，中国不得置守卫兵。”第五条规定：“天津街市及督署所占境内，中国可设立警察，但不得过三千三百名之数。”

“警察”?警察是什么?

警察这个名称，对当时的中国人来说，很新鲜也很陌生。为此，《申报》请人专门写文章解释警察为何物。文章说：

“今日泰西各国皆设警部，凡朝廷出一政，布一令，可以奉命而行;人民犯一法，触一禁，可以蹑踪而得。地方有阙失，风俗有败坏，警察吏皆可指摘其弊，匡救而整理之。盖所以辅地方有司之不及，与我古昔成周之法实相同也。日本自明治维新后，亦仿西法设立警察署。大抵巡逻城市者曰巡察;特遣侦探者曰检察;其职总以保护人民为要领。保护人民有四：一去害;二卫生;三检非违;四罪犯。”

这就是生活在那时的中国人对警察的理解。

1902年正是中国近代警察制度的开创之年。张之洞的湖北曾于1898年出现过保卫局，但当时的慈禧太后认为其“迹近植党”,所以这一新鲜事物便于当年旋起旋灭了。四年后，到了1902年，警察一事于“都城既由王大臣督同各员首先创办，名称当然还不叫警察。此外，如保定等处亦渐次仿行，而湖北之武昌府尤办理认真不肯稍涉苟且”。在都城北京办警察(保卫局)的代表人物是肃亲王善耆，在直隶保定的是袁世凯，在湖北武昌的是张之洞。袁世凯不是最早在中国创办警察的人，但他是最早使之制度化的人。他是怎么做到的呢?

四个字：拿来主义。按袁世凯本人的话说就是“仿照西法”。仿照到何种程度呢?别的不说，连最简单的警察指挥口令都是直接使用英语，并未汉化。为此，袁世凯起用了能够说流利英文的曹嘉祥为保定警务局总办。

不过，仅仅起用会说英语的人和照搬英语指挥口令并不能说明袁世凯对中国近代警察事业的贡献，他最大的贡献是制定了警务章程，从而使警察制度化。该章程共五章，即招募、局制、职守、办法、赏罚。每章有若干节，共计85节。章程规定，除总局外，在城内“东西南北四街要冲地方各设一局，四关设一局”，形成一总局五分局的警务架构。袁世凯根据章程，于光绪二十八年四月(1902年5月)“挑选巡兵五百人，分布城厢内外”，两个月后...